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Gestion intégrée des territoires

La coopération décentralisée bilatérale entre la région Picardie et le Zou Nord au Bénin

Mise en oeuvre du projet de RUFS par la Société d'Etudes Régionales d'Habitation et d'Aménagement Urbain dans le cadre de la coopération européenne : une expérience mal vécue par la SERHAU-SEM
1- Le contexte de la genèse du projet :
La SERHAU-SEM a un domaine d'activité relativement large. Elle aide l'Etat à monter des projets urbains, élabore des plans d'urbanisme et de développement, assiste les collectivités locales en matière de gestion et de renforcement de leur capacité financière. Cette structure, unique au Bénin (les autres sont privées), possède une souplesse structurelle puisqu'elle peut intervenir sous trois formes : en tant que bureau d'études, de maître d'ouvrage délégué ou d'assistant au maître d'ouvrage.
Le Registre Foncier Urbain (RFU), est un produit de la SERHAU-SEM. Il permet d'améliorer les ressources financières des collectivités afin que celles-ci prennent en charge les dépenses pour améliorer les conditions de vie de leur population.
M. O. Bachir (directeur de la SERHAU-SEM)précise que c'est au hasard d'une mission chargée d'appréhender ce qui pourrait être financé dans le cadre de la coopération décentralisée, fin 1993, au cours d'une discussion avec une consultante de l'Union Européenne (UE)que l'idée du projet est née.
"Dans cet échange je lui ai fait part de notre expérience, (nous avons élaboré des plans d'aménagement urbain dans les principales villes du Bénin -Cotonou, Parakou, Porto-Novo, Djougou-)ainsi que de la volonté du Ministre de l'Intérieur de doter les petites collectivités d'un tel outil. Ce besoin faisait alors l'objet de réflexion au sein de leur structure. L'UE a été intéressée par cette idée. Cela d'autant plus qu'elle finançait une opération de coopération entre la Région Picardie en France et le Zou, permettant à trois Sous-Préfectures (Dassa-Zoume, Savé et Savalou)de disposer de documents de planification. Sur cette base, l'UE nous a demandé de monter un projet de repérage pour développer l'outil RFU sur ces localités.Le dossier a été accepté par l'UE au titre de la coopération décentralisée".
2- Mise en ouvre du projet :"plus jamais ça".
O. Bachir souligne qu'un"pavé de procédure nous à dès lors été envoyé par l'UE. Et il n'a pas été possible de modifier quoique ce soit, ni même de négocier sur ce point. Et, malgré sa conscience des spécificités du dossier, la Délégation de l'UE au Bénin n'a pas eu de marge de manoeuvre car elle doit se référer sans cesse au siège. Ce n'est pas l'existence des procédures qui est handicapante, car elles existent avec tous les bailleurs de fonds, mais leur instrumentation".
Ayant eu a travailler avec la Banque Mondiale, O. Bachir souligne que celle-ci"met en place des managers du projet concerné qui viennent régulièrement superviser et saisir les nécessités d'adaptation, ainsi que de la définition des critères d'évaluation du projet". Il montre qu'avec l'UE, il n'a pas trouvé"d'interlocuteur suivant le programme de coopération décentralisée et encore moins le projet. L'UE recourt à des évaluateurs privés. Ce ne sont pas des acteurs internes. Il n'est donc pas possible de discuter avec eux des procédures de l'UE, ni des critères d'évaluation qui nous sont imposés".
O. Bachir ajoute, il a fallu discuter longtemps avec l'UE pour comprendre la philosophie de l'opération. Pour lui, cela est lié à la spécificité de l'UE qui à l'habitude de financer de grosses opérations en termes d'infrastructures et donc a l'habitude de travailler avec des interfaces solides financièrement.
Ainsi, (à l'inverse de ce qui se fait traditionnellement avec les autres bailleurs de fonds qui envoient des avances de démarrages de fonds)l'UE a exigée que la SERHAU-SEM cautionne les avances de démarrages."Ceci a eu un impact financier important que l'on avait pas prévu dans notre engagement dans ce projet. En outre, les procédures de décaissement sont trop longues".
Ce système est selon lui inapproprié à la coopération décentralisée qui"exige des procédures plus souples puisque l'on travaille sur du micro, avec les populations. Cela signifie qu'il faut du temps pour que le projet prenne corps et qu'il faut travailler au rythme de la population pour que la gestion des structures soit réappropriée par elle".
Or, O. Bachir insiste sur le fait que"le projet s'est terminé en 1998, mais que la SERHAU-SEM reçoit encore les dernières factures qu'elle envoie pour règlement à l'UE, qui en retour lui demande encore de cautionner ces factures alors même que les dépenses sont déjà réalisées. Bachir Olude souligne avec une certaine ferveur que"la SERHAU-SEM est arrivée essoufflée en fin de projet, qu'elle a perdu de l'argent et que désormais elle réfléchira avant de s'engager à nouveau avec l'UE".

Il convient de souligner l'efficacité de ce projet en termes d'implication et d'articulation des acteurs (Direction Générale des Impôts, les Sous-Préfectures en tant que maître d'ouvrages, la coopération Picardie-Zou pour le volet animation et microréalisation effectuées à partir des Comités locaux de Réflexion)ainsi qu'en termes de mobilisation des ressources fiscales.
La SERHAU-Sem s'est tourné vers le PNUD (programme des Nations Unies pour le développement)afin d'étendre ce projet pilote ; car au delà des procédures administratives qui sont équivalentes , le PNUD a accepté de négocier et notamment que les avances puissent être supportées par le budget du projet.
Avec ce projet l'UE s'impliquait dans une action correspondant tout à fait à la philosophie de la coopération décentralisée telle qu'elle l'a présentée dans la Convention de Lomé IV. Toutefois, elle a continué d'appliquer l'instrumentation habituelle correspondant à ses interventions traditionnelles. Cela a ôté un peu de signification au projet et généré des dysfonctionnements dans sa réalisation. L'UE au delà de sa volonté reste frileuse dans son implication en termes de coopération décentralisée par la non adaptation de son instrumentation.


LES AUTEURS

Séverine BELLINA
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Seconde partie : de nouvelles manières de faire

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