LA GOUVERNANCE ET LA QUESTION DE L’EAU 

S’il est un domaine où la gouverance est nécessaire voire vitale, c’est bien celui de l’eau. 
En ce domaine, règne, à l’heure actuelle, une compétitivité importante entre les différents secteurs d’utilisation : agriculture, villes, industrie, énergie, activités de loisirs...Y prédomine aussi la primauté de la rentabilité. Certains s’inquiètent de la formation de puissants réseaux financiers et industriels géants à l’échelle planétaire qui contribueraient à exacerber les luttes économiques et géopolitiques entre diverses parties prenantes. Suprématie, hégémonie et souveraineté nationale absolue sont des freins à la mise en place de la gouvernance de l’eau pour nombre de spécialistes qui font remarquer que l’Egypte et la Hongrie sont redevables de plus de 95% d’une eau provenant de l’extérieur, la Roumanie de 82%, les Pays Bas de 89%, l’Allemagne de 51%, la Belgique de 33%....De plus, font-ils remarquer, le Nil et le Congo intéressent neuf pays riverains, l’Euphrate et le Tigre quatre, le Mékong six, l’Amazone sept et le Zambèze huit. En réalité, on compte plus de deux cents bassins versants qui se jouent des frontières politiques. Vaste champ pour une gouvernance mondiale de la ressource comme le note la Plateforme pour un monde responsable et solidaire. La Plateforme voit en effet dans la problématique EAU un “ défi concret, urgent, planétaire ” et, soulignant, le rôle vital de cet élément, elle insiste sur “ la subsidiarité active en privilégiant les initiatives locales en les situant dans une vision d’ensemble ”.  

 De fait, la qualité de l’eau et l’accès à cette ressource vitale relèvent à la fois d’une gestion éminemment  locale et notoirement géopolitique. Une politique est moins un ensemble de règles, de textes, de lois  et de procédures édictés par le gouvernement qu’un système de pensées, une philososphie, une parcimonie pourrait-on dire, à l’intérieur du système de distribution lui-même ; car, en définitive, l’eau n’est-elle pas  interconnectée à des réseaux de flux conduisant tous au même point - l’océan, point de départ et initiateur du cycle hydrologique ?
Le contrôle de l’eau est un puissant instrument politique, plus puissant même que celui d’un autre liquide plus visqueux : le pétrole. Contrairement à l’eau du reste, l’eau est irremplaçable.
La gouvernance de l’eau doit oeuvrer pour la paix, l’entente entre les hommes car : 

Un monde où l’accès à l’eau est menacé est un monde dangereux. 

De plus, toute politique de l’eau a des répercussions sur :
•	Le climat
•	L’alimentation
•	La santé humaine
•	L’environnement
•	Les conflits entre les hommes,  à l’intérieur comme à l’extérieur d’un pays ou d’un Etat
 Mais l’eau est chargée de symboles, de spiritualité, un milieu où s’enseignent les rites de passage. 
L’eau est le milieu de la vie par excellence. Sans elle, la santé est illusoire, les aliments impossibles à produire. A l’aube de ce millénaire, l’Humanité qui sait faire exploser l’atome et contrôler son infernale puissance, cette Humanité qui a foulé le sol lunaire accepte avec légèreté que plus de deux milliards d’hommes ne puissent satisfaire leurs besoins d’eau.
Des millions d’hommes sont encore exposés aux maladies hydriques et les institutions financières semblent curieusement manquer de volonté pour éradiquer des affections telles le choléra, le trachome, le paludisme, la bilharziose et la dracunculose (ver de Guinée). Mais, dans les pays riches, une contamination discrète, rampante, insidieuse de l’eau par les pesticides, les médicaments, divers produits chimiques voire les produits radioactifs et des microrganismes résistants mobilisent de grands moyens et préoccupent les spécialistes et les législateurs comme le prouve les complexes “ Safe Drinking Water Act ” et “ Clean Water Act ” votés par le Congrès aux Etats Unis par exemple.
Les 70% des récoltes de la terre ne poussent que par la grâce de l’eau d’irrigation et celle-ci, en maints endroits,  est soit insuffisante soit gaspillée. Sandra Postel, du World Watch Institute, dans un livre récent dresse un bien sombre tableau de l’eau d’irrigation - dont les niveaux baissent partout,  affirme-t-elle, du fait d’une exhaure excessive, d’une exploitation “ minière ”, un peu partout dans le monde, de la Chine du Centre et du Nord à l’ouest des Etats Unis et de la Péninsule arabique au Pakistan sans oublier ni le sud et le nord-ouest de l’Inde  ni le nord de l’Afrique. Un nouvel ordre de l’irrigation doit être défini pour éviter aux hommes une crise majeure face aux menaces de salinisation des sols, à l’hydromorphisme, à la sédimentation et à  l’envasement, face aux écosystèmes aquatiques mal en point, à la compétition croissante, au déséquilibre croissant entre l’eau disponible et les populations, aux changements climatiques. Tous ces facteurs relèvent d’une gouvernance mondiale aux dires de Sandra Postel qui critique l’agriculture industrielle, pour  de ne pas tenir compte de l’avenir, de la durabilité.
Peter Gleick,  dans son ouvrage “ The World’s water ”, estime à 50 milliards par an la somme nécessaire pour satisfaire les demandes en eau des pauvres y compris un assainissement moderne, cette somme   étant de loin inférieure aux coûts sociaux actuellement encourus du fait de la mauvaise gestion et d’un assainissement insuffisant. De son côté, Gilbert White, professeur à l’Université du Colorado, dans une conférence devant l’Académie américaine des Sciences en 1999, a soutenu que “ Les Etats Unis n’ont pas encore mis au point des objectifs politiques, des critères opératoires et des institutions qui reconnaissent pleinement l’interdépendance entre la santé des écosystèmes et les systèmes sociaux en vue  d’atteindre une qualité de vie durable à travers la gestion de l’eau ” et il conclut en affirmant : “ Il en résulte des mesures inefficaces et parfois contreproductives dans un certain nombre de secteurs de gestion des ressources ”. Ainsi, les bénéfices de la bonne et saine gouvernance de l’eau profiteront à tous, riches et pauvres. 
La mauvaise gouvernance de l’eau est génératrice de drames pour l’Humanité comme le montrent hélas une actualité hélas quotidienne : les inondations du Mozambique dues en grande partie à une mauvaise gestion des eaux des barrages, l’arsenic dans l’eau au Bangladesh ( un décès sur dix serait du à l’arsenic dans ce pays), les inondations dans la vallée du Mississsipi, dotée de fortes industries chimiques,  et qui ont gravement pollué les terres agricoles et le Golfe du Mexique....
La mauvaise gouvernance est génératrice de frustrations et de malaise et la transparence devrait être la vertu cardinale en matière d’eau. Le cas de la privatisation de l’eau en Grande Bretagne en souligne l’urgence, et,  en France, le Haut Conseil du secteur public prône la création d’une autorité de régulation du marché de l’eau (Le Monde du 23/12/99).

A cet égard, a Charte de la Terre donne quelques repères quand elle affirme : “ L’ampleur et la rapidité des changements qu’a connus l’humanité depuis un siècle, la croissance rapide de la population, les atteintes à la diversité des cultures et des êtres vivants, l’épuisement progressif de ses ressources et leur mauvaise répartition entre les êtres humains, les inégalités entre les sociétés et au sein des sociétés rendent nécessaire et urgent un meilleur équilibre entre la diversité et l’unité, la personne et la société, le pouvoir et la responsabilité, l’avoir et l’être, le court et le long terme ” et elle pose d’emblée la question de la gouverance, dans le cas général : “ Un gouvernement, même élu de façon légale, perd sa légitimité s’il ne gère avec prudence les ressources de la terre, s’il ne veille à garantir à tous les êtres humains l’accès à une vie digne ” et la Charte,  de conclure en traitant de l’équité et de la responsabilité en ces termes : “ Toute personne et toute société qui utilise à son profit une part excessive des ressources de la terre contracte une dette imprescriptible à l’égard du reste de l’humanité ”. Ces principes s’appliquent parfaitement au cas de l’eau. 
La gouvernance de l’eau nécessite un examen et une réflexion bien au delà de “ l’accès à l’eau potable ”- même si cet objectif est tout à fait louable. Car, il ne faut pas perdre de vue que, là où le précieux liquide fait défaut, sévit en réalité la pauvreté bien plus que l’aridité ou la soif. Et, de fait, le manque d’eau ne signifie pas généralement mourir de soif mais surtout souffrir de faim car il faut mille litres d’eau pour faire un pain.
A l’occasion de la conférence de Paris sur l’eau et le développement durable en mars 1998, Stéphane Hessel disait “ Si l’eau est un bien économique, c’est avant tout un bien social. C’est l’égalité d’accès à ce bien commun qui doit être construite et défendue ”. C’est là, à notre sens, la pierre de touche d’une gouvernance acceptable.  

Premier proposition pour la gouvernance de l’eau :

L’eau est un bien commun de tous les hommes. 
L’eau est aussi un bien économique et social.
Toute gouvernance de l’eau doit comporter un volet social car nul ne saurait être privé d’eau en raison de son incapacité à la payer.
L’eau est un droit de tout être humain

Pierre Calame et André Talmant font bien ressortir le caractère particulier de cette gouvernance quand ils écrivent : “ L’eau appelle une gestion à l’échelle à l’échelle du ménage et du voisinage mais aussi de la nappe phréatique, du petit bassin versant, du grand bassin versant fluvial- souvent à cheval sur plusieurs Etats- et au bout du compte, des mers et des océans. Il n’est pas possible de déterminer un bon niveau de gestion de l’eau, ils sont tous nécessaires et interdépendants ”.

Deuxième proposition pour la gouvernance de l'eau :

Tous les niveaux de gestion de l’eau sont nécessaires et interdépendants. 
La transparence et la participation effective et  démocratique- des femmes notamment- doivent marquer toute gestion de l’eau. 
L’éthique doit présider à toute gestion et à tout ce qui touche à l’eau

Troisième proposition pour la gouvernance de l'eau :

La gestion des eaux partagées, des aquifères en commun  et des bassins versants doit être renforcée par des coopérations régionales et par un cadre légal approprié,  juste et équitable.
L’approche intégrée des bassins versants doit prendre en considération les besoins de l’irrigation et ceux des villes, conjointement et non séparément comme cela s’observe souvent. Des mécanismes doivent être recherchés pour amener à économiser l’eau et pour en accroître l’efficacité dans les systèmes d’irrigation.

La gouvernance de l’eau est si importante pour les sociétés humaines qu’elle permet à certains historiens et aux spécialistes des sciences humaines de les distinguer. Ainsi,  Karl Wittfogelsalue-t-il l’émergence fulgurante de “ la démocratie hydraulique ” de l’Etat hollandais du XVIIème siècle en l’opposant aux célèbres “ despotismes hydrauliques ” orientaux notamment, et c’est probablement en pensant à l’eau que Norbert Wiener a proposé, dès les années 40, une Méthode comportementale d’étude, valable pour l’ “ ensemble des phénomènes naturels, psychologiques et sociaux ” qui permettrait de concevoir une société sans conflit et pouvant faire l’économie du politique.   

Partout sur la terre, l’Etat, depuis le XIXème siècle, s’est pratiquement arrogé la fourniture de l’eau en se substituant aux communautés et aux ménages jusque là rouages de base de la fourniture, de la distribution et de la gestion de l’eau.
Anil Agarwal et Sunita Narain notent que, dans le cas de l’Inde, la réglementation bureaucratique de la ressource n’a jamais mené à rien. Ils affirment que la nationalisation de la gestion de l’eau en Inde n’a fait qu’aggraver la situation. “ Laissons les populations locales qui l’utilisent et pour lesquelles l’eau est synonyme de toute bonté et de toute richesse s’en occuper ” s’écrient-ils.

Quatrième proposition pour la gouvernance de l'eau :

L’eau est cruciale pour l’exercice de la subsidiarité active,  dans la prise de décision à la base, donnant la parole aux sans-voix.  
Sa gouvernance devrait mettre en marche une globalisation inversée ayant pour fondement la solidarité. 
Les savoirs traditionnels des communautés en matière d’eau devraient être réhabilités et pris en considération à l’occasion de tout projet et de toute réalisation nouvelle

A l’orée du troisième millénaire, la gouvernance de l’eau se pose de manière particulièrement aiguë pour l’humanité, pour les pays riches comme pour les moins fortunés car elle a des implications écologiques, financières, politiques et éthiques. Pour ne rien dire des souffrances des hommes et des femmes quand l’eau vient à manquer,  se fait rare ou est de qualité douteuse.
On s’accorde à dire que la surexploitation de la ressource, l’accès de plus en plus problématique à une eau non contaminée par les polluants organiques et chimiques, la compétition accrue et les conflits potentiels sont les principales caractéristiques de l’avenir proche. A ce sombre tableau, il faut encore ajouter les besoins importants des habitants des grandes métropoles du monde dont la croissance ne connaît pas de répit et l’appétit de ceux qui voit dans cet élément vital un nouvel Eldorado. Mais il faut raison garder car les prophètes de malheur peuvent être bien peu objectifs. 

Cinquième proposition pour la gouvernance de l'eau :

L’eau n’est pas une marchandise. 
L’accès a l’eau doit nécessairement faire appel au partenariat
La prise en charge financière de l’eau doit être faite au niveau de l’individu et au niveau de la communauté selon les principes de responsabilité et d’utilité et dans le respect de l’éthique et de la démocratie.

Etant donné l’extrême variété des contextes, des données physiques, écologiques et culturelles, des valeurs et de l’éthique particulière de l’eau qui prévalent dans les différentes cultures et civilisations humaines, cette gouvernance devrait définir des principes généraux et laisser aux populations concernées le soin des adaptations locales en vue d’une gestion équitable de la ressource, dans le respect de la dignité de chacun et dans le cadre d’un développement durable afin que ne soient lésés ni les générations futures ni les autres êtres vivants qui partagent avec nous l’hydrosphère.
Il faut aussi tirer les leçons douloureuses de la Décennie de l’Eau : la communauté internationale dans son ensemble ayant  été impliquée un retour sur cette période serait bénéfique pour les résolutions à venir, éventuellement.

Sixième proposition pour la gouvernance de l'eau :

La  gouvernance de l’eau doit être guidée par les principes du développement durable.
Elle doit respecter les exigences de tous les êtres vivants sur le globe comme elle doit préserver les intérêts des générations futures.
La Science et la technique doivent être mises au service des besoins des populations. 
Elles doivent s’appliquer dans le respect des savoirs locaux et en les réhabilitant. 

Pour relever ces défis, l’humanité a besoin d’initiatives audacieuses sur les plans institutionnel, politique et technologique. Ainsi, Stéphane Hessel est d’avis que “ le besoin d’instances mondiales efficaces est plus évident que jamais ”.
Quid alors de l’Etat, des communautés, des associations, de l’entreprise ?

On relèvera tout d’abord que les grandes réunions internationales ayant traité de l’eau ces dernières années- et celle de la Haye au mois de mars 2000 n’a pas failli à la règle- tout comme l’agenda 21, n’ont pratiquement jamais manqué de soulever la question de la gouvernance et qu’un des “ Principes ” posés par la Conférence de Dublin (Janvier 1992) veut que “ Le développement et la gestion de l’eau doivent être fondés sur la participation des utilisateurs, des planificateurs et des décideurs à tous les niveaux ”, mention particulière étant faite du rôle capital des femmes en la matière. La Conférence de Paris (Mars 1998) déclare dans sa résolution finale : “ L’existence d’une population responsabilisée et nantie de mécanismes lui permettant de participer à la prise de décision à un niveau local et à des niveaux plus élevés, est essentielle pour atteindre des résultats effectifs ”. La Conférence recommande en outre, s’agissant de la gestion de l’eau- notamment dans les villes- l’ “ implication active et la participation de la communauté locale y compris les individus concernés, les femmes, la jeunesse et les associations locales ” et appelle à un “ dialogue entre les dépositaires d’enjeux ” et à l’ affirmation d’une “ volonté d’inverser le processus traditionnel de décision du sommet vers la base ”. 
De son côté, le Forum Européen “ L’eau, source de citoyenneté, de paix et de développement régional ” (Strasbourg, 12/02/1998) évoque “ La démocratie de l’eau ” et “ la gestion démocratique de l’eau par des pratiques participatives et transparentes ” et appelle à “ assurer la protection et la représentation des citoyens dans les instances de décision des services de l’eau ”. Ainsi, sont évoquées les mésaventures de la Décennie de l’eau (1981- 1990) “ dont les projets ont été réalisés et parachutés d’en haut ” et qui n’ont pas fait appel aux connaissances interdisciplinaires et aux différents partenaires, à l’exception des spécialistes et des techniciens de l’eau,  d’après Nguyen Tien-Duc, qui affirme que la Banque Mondiale a “ accepté une nouvelle éthique privilégiant le financement de projets pour lesquels les décisions sont prises au plus bas niveau possible ”. Acceptons-en l’augure même si les résultats de la Haye (Mars 2000) n’ont pas été à la hauteur des espoirs.

Comment alors expliquer, face à toutes ces bonnes intentions, les nombreux dysfonctionnement observés ?
Pour les participants à la réunion de Penang (Janvier 1997) du Programme Mobilisateur EAU de l’Alliance pour un monde responsable et solidaire comme pour beaucoup d’autres observateurs, la volonté politique fait défaut. Dans certains pays, par exemple, les associations doivent prouver qu’elles sont “ apolitiques ” afin de pouvoir s’impliquer dans la gestion de la ressource.  Il se peut aussi que certains “ succès ” ne soient pas bien connus. Ainsi, lors de la réunion du Programme Mobilisateur EAU de l’Alliance à Téhéran (Avril 1999), Anil Agarwal du Centre for Science and Environment à Delhi (Inde) a exposé les expériences réalisées dans des villages des collines semi-arides et sub-humides du Madhya Pradesh et du Rajastan. Il s’agit d’expériences de “ démocratie participative ” de gestion de l’eau- “ l’eau devient l’affaire de tous ”- qui ont de telles retombées bénéfiques (Ecoregénération) que ces communautés ont accédé à un bien-être inégalé ailleurs en Inde, la saine gestion de l’eau ayant permis de stopper l’érosion, de faire disparaître le spectre de la soif et de la sécheresse par l’aménagement des bassins versants, de petits ouvrages d’hydraulique et par la récupération des eaux de pluie, d’augmenter les surfaces irriguées et les têtes de bétail, de diminuer l’exode vers la ville et ...le traavil des enfants ! La démocratie participative s’exerce dans la structure du “ gram sabha ” différente du “ panchayat sabha ” (conseil de village élu prévu par la Constitution de l’Union indienne) dans laquelle chaque famille du village est activement impliquée dans la prise de décision et Anil Agarwal de commenter : “ Les forums publics de discussion travaillent bien mieux que les conseils élus s’agissant de la gestion des ressources naturelles ”- malgré les conditions de pauvreté et d’inégalité- et surtout si ces lieux jouissent d’un bon leadership et disposent du cadre juridique convenable. Pour Anil Agarwal, si ces expériences sont demeurées assez dispersées, c’est du fait de l’absence d’un système de gouvernance qui devrait promouvoir le contrôle de la population sur les ressources naturelles et d’expliciter : “ Ces exemples existent en dépit du système et non du fait du système ”. En réalité, il faut beaucoup de persévérance à un individu afin de provoquer des changements au niveau micro. Cependant, si le système de gouvernance permet aux communautés locales d prendre soin et d’améliorer leur ressource, alors les changements viendront plus facilement. Ainsi, “ The Rajiv Gandhi Water Development Mission ” du Madhya Pradesh a prouvé que l’Etat peut multiplier ces expériences basées sur les efforts de la communauté si existent cependant, non seulement la volonté politique, mais aussi la pression sur les bureaucraties tant technique qu’administrative pour qu’elles soient de la partie. Face à leur succès dans la lutte contre la sécheresse comme à la résistance aux inondations, les “ johads ”- structures traditionnelles de gestion des bassins versants remises récemment à l’honneur- l’Etat du Rajasthan a modifié ses textes sur la propriété publique de l’eau pour autoriser leur  création par les populations. Insistant sur le cas particulier du village himalayen de Jhabua, le CSE de Delhi écrit : “  Une pression démographique accrue ne signifie pas nécessairement une tendance irréversible à la dégradation environnementale. Elle signifie simplement gestion améliorée de l’environnement, ce qui n’est généralement pas possible sans l’implication des gens ; les autorités jouant un rôle limité mais stratégique ”.
Il est clair que ces exemples trouvent leurs racines dans le concept gandhien du “ village republic ” si bien adapté à la regénération écologique. Reste à savoir si cette forme de prise de décision décentralisée peut convenir à l’énorme diversité culturelle et biologique des villages de l’Inde d’abord, du monde ensuite. 
En fait, il s’agit de conférer des pouvoirs et d’habiliter les communautés rurales et urbaines à gérer leur milieu, l’Etat et la société civile jouant un rôle critique de soutien pour encourager l’équité et la durabilité dans l’usage et la gestion de l’eau. 

Le Programme Mobilisateur EAU a mis en exergue, lors de sa réunion de Penang, la nécesité d’oeuvrer pour l’avènement d’une nouvelle société qui tiendrait compte du caractère particulier de l’eau et notamment de sa finitude.

Septième proposition pour la gouvernance de l'eau :

Toute gouvernance de l’eau doit promouvoir une société économe en eau.
Elle doit veiller à l’harmonisation des valeurs relatives à l’eau pour une meilleure coopération entre les peuples et articuler les différents niveaux de gouvernance en vue d’assurer au mieux la compatibilité entre unité et diversité.
Elle doit promouvoir l’éducation relative à l’eau.

La Charte de la Terre dit, en effet, : “ Les sociétés et les personnes les plus riches doivent réformer leur mode de vie, modérer leur consommation, apprendre  et valoriser la frugalité ” rejoignant ainsi la Plateforme pour un monde responsable et solidaire. 

A l’ère de l’interdépendance, l’Humanité ne saurait résoudre ses problèmes collectifs que par la coopération, la solidarité et la confiance réciproque. Ce point d’évidence aurait du être toujours présent dans notre pratique et notre mémoire. 
Aujourd’hui, la problématique EAU vient nous le rappeler de mille manières, à tout instant.
Une gouvernance mondiale de l’eau doit mobiliser les hommes qui devraient éviter, comme le dit Stéphane Hessel, les calculs et les jeux de la politique qui ont fleuri- avec les résultats que l’on sait- dans certains cercles internationaux.

Larbi Bouguerra
Programme Mobilisateur EAU. 
Alliance pour un monde responsable et solidaire